做好“家门口的关键小事”——党建引领物业治理的上海探索

9月18日，市十六届人大常委会第34次会议表决通过修改《上海市住宅物业管理规定》的决定，今年11月1日起施行。《上海市住宅物业管理规定》提出，坚持党建引领物业治理，规范业委会组建运作，创设物业治理委员会制度，支持探索“物业服务+”新模式，以法治方式助力提升城市宜居度和居民获得感。中共上海市委党校智库课题组在前期调研基础上，对党建引领物业治理的上海探索作出深度理论解读。“思想汇”今天刊发相关成果，希望引发更多思考。
上海，一座有着两千多万人生活其间的超大城市。在这座城市里，1.3万多个住宅小区星罗棋布，物业服务连接着千家万户。2026年7月15日，习近平总书记在上海考察时指出，“要进一步加强党建引领，积极探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式”，强调“要以‘绣花功夫’不断提升小区物业管理和便民服务水平，努力让居民群众满意”。
物业治理是贴近居民家门口的“小事”，也是检验政绩观的“大事”。在实践中，市场机制、行政干预和居民自治各有局限——市场难以解决老旧小区因历史欠账导致的“市场困境”，行政难以化解千家万户的利益分歧，自治又往往缺乏有效的组织载体和制度保障。以党建为引领，把党组织的政治优势、组织优势转化为治理优势，推动政府规范、市场机制、社会参与共同发力，是破解这一难题的重要途径。
困境：三重结构性矛盾的叠加
物业治理是上海基层治理中长期面临的难题。2015年至2024年间，全市12345市民服务热线中物业服务管理类诉求工单总量增长约5倍，常年位居诉求前列。我们在调研中发现，物业治理困境往往并非某一方的失职，而是三重结构性矛盾相互叠加的结果，分别对应治理主体、治理资源和治理规则三个层面的困境。
一是治理主体层面的组织缺位。业委会是业主行使共同管理权的法定组织，但组建难、运行难的问题普遍存在。全市已组建业委会1.07万个，但仍有部分小区尚未成立业委会，有的虽有却运转不畅。从集体行动理论的视角看，业主数量越多、利益越分散，达成集体行动的成本就越高。大型商品房小区尤其如此——业主数量多、诉求多元、候选人公信力不足，往往导致换届久拖不决，业主的公共权益缺乏有效代言。
二是治理资源层面的市场困境。大量老旧小区物业费长期低位运行，物业企业入不敷出，只能以降低服务标准维持运营，居民不满又进一步降低了缴费意愿，形成“低收费—低服务—低满意—低缴费”的向下螺旋。这一困境的实质是价格机制无法有效调节供需——当物业费无法覆盖基本服务成本时，市场便失去了优化资源配置的功能。此类情况在售后公房小区尤为突出，这类小区普遍存在面积小、户数少、收费低的特点，单个小区难以吸引优质物业企业。
三是治理规则层面的制度短板。公共收益管理缺乏刚性约束，业主与物业企业之间不同程度存在信息不对称，信任赤字不断累积。从委托代理理论的视角看，如果委托人（业主）无法有效监督代理人（物业企业）的行为，代理风险便随之产生。如果再加上小区长期缺乏成文的、有约束力的行为公约，便可能导致矛盾纠纷难以在规则框架内有效解决。
如上所述，缺位导致业主无法形成有效的集体行动，困境导致服务质量持续下滑，短板导致信任基础不断流失——三者相互强化，使得单一的行政手段或市场调节都难以奏效。破解这一难题，需要跳出“就物业谈物业”，从超大城市基层治理的全局出发，以党建引领打通三重困境的堵点。
路径：以党建引领打通三重困境
党建引领物业治理，关键在于把党的组织优势转化为治理效能。围绕上述三重困境，上海从组织建设、制度供给、能力支撑三个层面分层推进，分别回应“谁来干”“怎么管”“靠什么”等核心问题，形成一些探索性做法。
（一）“谁来干”：破解治理主体层面的组织缺位
业委会组建难、运行难，是许多小区面临的突出问题。从制度设计上，上海指导各街镇建立业委会人选储备库，推动符合条件的社区“两委”班子成员通过法定程序进入业委会；今年6月，市委社会工作部与市房屋管理局联合印发业委会秘书制度实施意见，由居民区党组织、居委会选派社区工作者担任业委会秘书。这一制度并非凭空而来——2018年起，虹口区凉城新村街道、黄浦区半淞园路街道已先行试点，在基层探索多年后上升为全市制度。与此同时，针对业委会缺位时的治理失灵，新修改的《上海市住宅物业管理规定》新增了物业治理委员会制度。物业治理委员会由街镇代表、居委会代表、业主代表等组成，在业委会无法产生或换届失败时承担组织业主依法表决物业管理事项等职责，发挥临时补位功能。
比如，静安区某商品房小区，业委会超期服务、新老物业交接不顺，一度陷入治理困境。居民区党总支以业委会换届为突破口，将党组织的政治把关功能嵌入换届全过程——广泛发动党员、楼组长、志愿者参选，严把政治关、程序关、人选关，历时数月完成业委会换届改选。换届后，党总支牵头打造“三驾马车”合署办公服务中心，居委会、业委会、物业三方代表轮值接待，把党的组织优势转化为搭平台、建机制、促协同的具体行动，有效缓解了居民反映的权责不清、响应迟缓等问题。
这一探索说明，在业委会运转不畅的小区，党组织在把好人选关、搭建协商平台方面可以发挥积极作用。党组织介入的方式和程度也应因地制宜，关键在于把握好介入的边界。
（二）“怎么管”：以有效制度供给破解治理困境
制度是管长远、管根本的。围绕资金管理、规则缺失、价格协商、信任赤字四个相互关联的问题，上海从市级制度供给和基层实践探索两个层面同步推进。
一是公共收益管理与信任重建。公共收益管理是群众关注的焦点，也是矛盾的多发地带。这类问题中，资金权属虽属全体业主，但管理权长期掌握在物业企业手中，业主与物业之间存在信息不对称。在市级制度层面，市房屋管理局修订《上海市住宅小区公共收益管理办法》，创新推出公共收入监管账户制度，公共收入直接存入监管账户，实行专户专储、单独列账，业主在“随申办”中即可查询本小区账目。金山区某小区在此基础上进一步细化，设立物业企业、业委会、银行“三方共管账户”，停车费通过道闸系统直接接入银行监管账户，业委会按月核对公示，资金按季度自动清分至维修资金子账户，从源头防范相关风险。在这一做法中，党组织的作用并非体现在直接管钱上，而是体现在推动建立规则、引导各方接受规则、监督规则执行上。
信任赤字的化解往往更为复杂。杨浦区某商品房小区，有千万元级维修资金储备，却因相关支出不透明，业委会、物业企业、业主之间信息不对称，前三届业委会均未能完成任期。街道党工委从提高透明度入手，探索构建“生成透明、运行透明、工程透明、收支透明”的物业治理模式。物业在外立面维修项目中，首次征询失败后即公开征询结果，将无人机扫描的外立面隐患照片向全体业主公示，精准锁定维修内容并提出科学整改建议，逐一公开。如今这一模式已在所在街道全域落地，全街道物业类12345工单同比下降20%，居民满意度跃升至80%。在信任基础薄弱的小区，透明化是重建信任的一条可行路径。
二是规则确立与软法治理。资金监管解决了公共收益的管理问题，却无法回答小区日常事务的规则依据问题。当小区长期缺乏成文的、有约束力的行为公约，便会导致矛盾纠纷难以在规则框架内有效解决。《住户守则》是另一个值得关注的探索。黄浦区某居民区由多个商品房小区组成，受群租、乱停车、不文明养宠物等治理难题困扰。居民区党总支牵头成立业委会主任联谊会，引入律师团队，将国家法律法规转化为居民可遵守的社区规范，条款涵盖宠物饲养、房屋出租、车辆停放等八个方面，每条都有法律出处。《住户守则》经业主投票表决后正式生效，此后又在全街道推广。在这一过程中，党组织的政治优势体现在把方向、定规则上，组织优势则体现在发动群众参与、引入专业力量，引导居民自己定规矩、共同守规矩上。
三是服务价格确定与质价相符。规则体系的建立，为价格协商提供了制度依据。物业费调价是物业治理中较为敏感的环节。大量老旧小区物业费长期停留在低位，服务标准难以提升，而居民对“涨价”天然敏感，调价往往面临较大阻力。上海探索建立“质价相符”的调价机制，核心逻辑是引导物业企业先提升服务、再启动调价。徐汇区某售后公房小区，在完成加装电梯全覆盖和综合改造后，物业费仍停留在较低水平。调价前，居民区党总支组织党员骨干先学政策、统一思想，再上门入户做群众工作，委托专业第三方机构评估物业服务水准，推动物业公司率先启动“服务体验月”，增加安保和保洁人员配置。最终，小区居民100%参与投票，以97.9%的赞成率通过调价方案。长宁区某售后公房小区也走出了一条类似的路——面对原物业撤离后的“无人管理”困局，居民区党总支以“质价相符”为原则，经多轮协商签订托管协议维持原标准运营，物业公司率先行动开展服务培训，业委会对运营成本全面核算，党总支组织多场座谈会将各项开支公开，最终业主大会以超85%的赞成率通过调价方案。这两个小区的实践共同说明，物业费调价能否顺利推进，很大程度上取决于服务提升是否可见、账目是否清楚、协商是否充分。
（三）“靠什么”：如何为解决物业治理难题赋能
一些小区长期管不好，不完全是物业企业“不愿干”，而是规模太小、成本太高，单个小区难以支撑专业化服务的成本。老旧小区尤其是售后公房小区，普遍存在面积小、户数少、收费低的特点，即便引入优质物业企业，也往往因亏损而难以持续。徐汇区某居民区由三个相邻小区组成，过去各自为政，物业费标准不一、服务企业不同，居民投诉不断。在街道党工委的推动下，三个小区整合为一个整体标的，实施物业联合招标，以规模优势吸引优质企业参与竞标，最终选聘了一家品牌物业企业统一管理。物业费没有上涨，服务标准却得到了统一和提升。在单个小区难以维持专业化服务的情况下，通过区域整合形成规模效应，正是破解这一难题的一种可行路径。这一做法的关键在于，党组织在跨小区协调中发挥了单个小区业委会难以承担的作用——资源统筹、利益平衡、意见协调，这些都需要更高层面的组织力量来推动。破解特殊类型小区的治理难题，既要靠组织力量的跨小区协调，也要靠制度设计创造规模效应，使专业服务具备可持续的经济基础。
与此同时，物业治理涉及工程、财务、法律等诸多专业领域，单靠热情难以持续。市级层面推动编制发布物业服务项目成本信息和计价指引，探索建立物业行业综合评价制度；市建设交通工作党委联合16家市级部门编制《本市住宅小区物业治理重难点事项工作指引》，梳理22类常见问题，对承担底部抬升攻坚任务的物业企业分批培训。专业赋能的探索形式多样——黄浦区某街道打造“物业服务共享中心”和“业委会支持赋能中心”，以“双中心”模式整合资源、集成服务；长宁区试点“物业码上办”业委会档案数字化模块，业主扫码即可查询小区基础信息、合同档案、公共收益及维修资金使用记录等；闵行区“马尚投”电子表决平台通过“随申办”认证身份，线上线下并行，提升表决效率与公信力。这些举措从不同角度回应了同一个问题：物业治理不能只靠热情，还需要专业支撑和技术手段。技术运用应服务于治理目标，尤其要关注老年群体等数字弱势群体的使用便利。
从以上探索可以看出，上海党建引领物业治理的思路逐步清晰。组织建设解决“谁来干”的问题，制度供给解决“怎么管”的问题，能力支撑解决“靠什么”的问题。三重困境的破解并非各自独立，而是在党建引领下相互嵌入、相互支撑。各区在具体推进中因地制宜、因需施策，探索出的做法远不止于本文所述。但无论具体方法如何多样，方法论层面的共同特征是清晰的——党组织不缺位、不越位，在群众需要的地方搭好平台，推动各方形成合力、达成共识。
启示：在治理实践中把握物业治理的深层意义
上海的探索，不仅解决了一批具体问题，也在治理理念和方法层面提供了启示。
党建引领是贯穿始终的主线。党组织的作用不是包办代替，而是在关键环节上把方向、搭平台、聚合力——在治理主体缺位时把好人选关，在制度供给不足时推动建章立制，在利益分歧较大时搭建协商平台，在信任基础薄弱时推动公开透明。从治理理论的角度看，这种“不缺位、不越位”的角色定位，回答了超大城市基层治理中一个带有普遍性的问题：当市场机制、行政手段和居民自治各自都存在局限时，需要一个超越单一主体利益的组织力量来统筹协调、凝聚共识，而党组织正是承担这一功能的核心力量。
在这一主线下，物业治理形成了自治、法治、德治相结合的制度逻辑。党的二十届三中全会提出，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。物业治理中，自治体现在居民对公共事务的知情、参与和监督上；法治体现在规则制定和执行的规范化、可预期；德治则体现在社区信任的修复和邻里关系的重建。三者并非各自独立，而是在党建引领下相互嵌入、相互支撑，体现了“众人的事情由众人商量”的治理智慧和有效实践。
这一制度逻辑的具体运作，展现了传统治理智慧与现代治理手段的融合。中国传统治理崇尚“礼法合治”“德主刑辅”，注重发挥乡规民约、邻里互助、教化引导的作用。将国家法律法规转化为居民共同遵守的社区自治规范，经业主大会表决生效，既有法律支撑，又有群众基础；既明晰各方权利义务，又兼顾邻里情分。这种“软法”治理模式，实现了“法”的刚性约束与“约”的柔性教化有机统一。与此同时，数字化、智能化手段的运用，为传统治理智慧提供了制度化、透明化、可追溯的运行保障。传统智慧提供文化土壤和道德支撑，现代手段提供制度框架和技术支撑，二者在党建引领下有机融合，构成了中国特色基层治理的独特优势。
从更深层次说，上述探索共同指向一个目标——构建城市治理共同体。习近平总书记2023年在上海考察时强调，要“构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体”。今年7月，习近平总书记在上海考察时提出，“要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民”。“三问于民”本身就是城市治理共同体的构建过程——问需于民，居民从“旁观者”变为“出题人”；问计于民，从“出题人”变为“解题人”；问效于民，从“解题人”变为“阅卷人”。在这一过程中，参与不再是暂时的、被动的，而是持续的、主动的，人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享更加有了实践基础。当党组织、业委会、物业服务企业、居民群众在同一议事平台持续协商、协同行动，城市治理共同体便在一次次“问”与“答”的互动中逐步培育生长起来。
从更宏观的视野看，这是推进基层治理体系和治理能力现代化的系统实践。物业治理作为基层治理的“最后一公里”、广大群众“家门口的关键小事”，其探索的意义不仅在于解决了一批具体问题，更在于为超大城市基层治理现代化积累了可复制、可推广的经验和理念。2025年，全市12345热线物业治理工单十年来首次“掉头向下”；截至今年8月，9814个小区开设了公共收入监管账户。数据背后，是许多家庭居住环境的实际改善，也是居民群众在参与物业治理过程中逐步形成的责任意识和参与能力。
党建引领物业治理的上海探索表明，超大城市基层治理现代化需要充分发挥党的组织优势，将党建引领贯穿治理全过程；需要坚持自治、法治、德治相结合，在制度框架内激发居民参与活力；需要推动传统治理智慧与现代治理手段的有机融合，走出一条具有中国特色的基层治理新路。正如习近平总书记对上海提出的要求——“走在前头”，上海正以攻坚突破的姿态，努力走出中国特色超大城市治理现代化新路，让人民城市的底色在一砖一瓦间愈发鲜明。